王家卓：PPP模式适合水環境治理(lǐ)，但(dàn)績效、邊界、規範化需重視

　　日(rì)前，在合肥召開的城(chéng)市排水PPP模式健康發展及案例實踐專題研討(tǎo)會中，中國(guó)城(chéng)市規劃設計(jì)研究院資源能源所所長、住建部海綿城(chéng)市建設技術(shù)指導專家委員(yuán)會委員(yuán)王家卓結合自(zì)身(shēn)參與的工(gōng)作(zuò)、調研體(tǐ)會，向與會人(rén)員(yuán)分(fēn)享了對我國(guó)當前城(chéng)市水環境治理(lǐ)PPP模式的思考。

本文根據嘉賓發言内容整理(lǐ)

　　第一，十九大(dà)中，習近平總書(shū)記提出，中國(guó)特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經轉化爲人(rén)民(mín)日(rì)益增長的美好生(shēng)活需要和不平衡不充分(fēn)的發展之間的矛盾。這個判斷是我們當前很多工(gōng)作(zuò)的基礎。習總書(shū)記要求，我們要增強人(rén)民(mín)的獲得(de)感、幸福感和安全感。我們現在所說(shuō)的城(chéng)市水環境治理(lǐ)正是基于這樣的原則開展的，所謂EOD(environmental-oriented development)，就(jiù)是爲了讓老百姓有幸福感、獲得(de)感、安全感。

　　第二，近年(nián)來(lái)，我國(guó)建設了很多污水廠(chǎng)，在2000年(nián)，全國(guó)污水廠(chǎng)數量隻有482個，到2018年(nián)3月，全國(guó)已經建成運營的污水廠(chǎng)超過4800個，總處理(lǐ)能力達到1.8億噸/日(rì)。而在污水處理(lǐ)廠(chǎng)快(kuài)速建設的同時，城(chéng)市水環境與人(rén)民(mín)的期望依然有一定差距，仍然需要加快(kuài)治理(lǐ)。

　　第三，當前經濟發展水平和工(gōng)程技術(shù)水平确保了水環境治理(lǐ)的可(kě)行性。過去(qù)重地上、輕地下，大(dà)家對環境保護和相(xiàng)關市政基礎設施重視程度不夠，這也是與經濟發展階段密切相(xiàng)關。而今天我國(guó)的人(rén)均GDP已經超過九千美元，很多城(chéng)市都(dōu)具有保護環境的經濟實力，人(rén)民(mín)群衆改善環境的願望也越來(lái)越強烈。

　　第四，中央領導對城(chéng)市水環境高度關注。今年(nián)兩個重要的會議(yì)都(dōu)提到了城(chéng)市水環境：在中央财經工(gōng)作(zuò)領導小組第一次會議(yì)上，總書(shū)記提出七大(dà)攻堅戰，黑(hēi)臭水體(tǐ)被放(fàng)在非常重要的位置上；在日(rì)前的全國(guó)生(shēng)态環保大(dà)會中，總書(shū)記再次強調了城(chéng)市黑(hēi)臭水體(tǐ)的治理(lǐ)。

　　第五，中央政府對于政策的落實情況的跟蹤和督查越來(lái)越重視。中央環保督查及黑(hēi)臭水體(tǐ)整治環境保護專項行動正緊密進行。根據生(shēng)态環境部的相(xiàng)關文件(jiàn)，黑(hēi)臭水體(tǐ)整體(tǐ)環境保護專項行動不僅今年(nián)要開展，2019年(nián)、2020年(nián)還(hái)要繼續開展；中央環保督查以及回頭看(kàn)已經成爲常态。

　　第六，當前城(chéng)市黑(hēi)臭水體(tǐ)整治效果顯著，但(dàn)是道路(lù)依然漫長。總體(tǐ)來(lái)說(shuō)，黑(hēi)臭水體(tǐ)情況有很大(dà)改善，在國(guó)家高度關注下，地方很多領導對此非常重視，有一些地方改善效果很明顯，但(dàn)是還(hái)有很多工(gōng)作(zuò)需要做。

　　第七，水環境治理(lǐ)PPP在摸索中前進。PPP模式獲得(de)了越來(lái)越多政府和專業人(rén)士的認可(kě)，并逐漸從(cóng)污水廠(chǎng)擴展到水環境治理(lǐ)上。在PPP模式用于治理(lǐ)城(chéng)市水環境的過程中，一些最開始嘗試的地方政府的心路(lù)曆程就(jiù)很有代表性。一開始是歡天喜地的階段，都(dōu)覺得(de)招來(lái)了實力很強的專業機(jī)構和社會資本來(lái)幫忙治水了，心情很好；然後在落地的時候發現，落地過程中還(hái)是很複雜的，于是開啓了漫長的拉鋸、談判，夜不能寐；第三個階段是經過一段時間的磨合，雙方逐漸回歸了平常心态；最後，事(shì)情做得(de)差不多了，水環境治好了，發現PPP模式用于水環境治理(lǐ)還(hái)是非常好的，又開始竭力推薦。總體(tǐ)來(lái)看(kàn)，當前PPP模式用于水環境治理(lǐ)取得(de)了不錯的成就(jiù)，但(dàn)也有一些不規範的項目影(yǐng)響了地方政府和專業人(rén)士對PPP的看(kàn)法。

　　第一，前期不帶技術(shù)方案招标，後期落地難。在實際工(gōng)作(zuò)中，有一些項目前期沒有技術(shù)方案論證，幾個人(rén)合計(jì)算一算，就(jiù)開始招标了，投資估算太随意。一旦招完标，政府和社會資本方在項目總投資和技術(shù)方案方面就(jiù)要開始漫長的談判，導緻最後落地很困難。

　　第二，管少還(hái)是管多，是地方政府面臨兩難選擇。一些地方政府剛開始想什麽都(dōu)不管，隻當個裁判吹口哨，後來(lái)實施起來(lái)發現不管不行，又開始管得(de)很多。如(rú)果地方政府在水環境治理(lǐ)PPP過程中，管得(de)太少的話(huà)，政府會擔心後期出了問(wèn)題萬一達不到預期效果怎麽辦？如(rú)果管得(de)太多，什麽事(shì)情都(dōu)是政府決策，後期治理(lǐ)效果萬一達不了标，政府該負什麽責任？所以，管多還(hái)是管少，對于政府來(lái)說(shuō)，是一個兩難的選擇，有時候很難去(qù)把控這個度。

　　第三，代表政府的出資代表應該扮演什麽角色？PPP項目中了标之後，地方政府一般都(dōu)會要求要有一個企業作(zuò)爲政府出資方代表，參與到SPV的組建。但(dàn)是有一些出資方卻找不準定位。按道理(lǐ)來(lái)說(shuō)，PPP是一場婚姻，夫妻雙方本來(lái)應該一條心，一起經營一起面對各種困難。但(dàn)是當前在PPP項目實施過程中，很多代表政府的出資方不能轉變角色和觀念，仍舊把自(zì)己當成傳統項目代建業主，來(lái)行使監管權利，要去(qù)“管”社會資本方。

　　第四，水環境專業性強，傳統PPP咨詢公司在績效設定時面臨巨大(dà)挑戰。不帶前期技術(shù)方案的招标，怎麽做投資匡算？績效怎麽設定？選那些指标納入績效考核？績效考核中定什麽樣的标準？這些都(dōu)是比較複雜的。目前有一些水環境治理(lǐ)的PPP項目的績效設定就(jiù)存在不科(kē)學不合理(lǐ)的問(wèn)題。

　　第五，項目的邊界科(kē)學性有待加強。對于城(chéng)市水環境治理(lǐ)，大(dà)家的共識是：問(wèn)題在水裡(lǐ)，根源在岸上，核心在管網。要把城(chéng)市水環境治好必須重視管網，但(dàn)是很多項目邊界，從(cóng)地圖上看(kàn)，像是一根一根香腸一樣，管網部分(fēn)通常不包含在項目包裡(lǐ)，這如(rú)何能夠确保水環境治理(lǐ)能夠穩定持續達标呢(ne)？

　　第六，部分(fēn)項目可(kě)用性付費和績效挂鈎比例不足。在實際案例中，一些PPP項目本質上還(hái)是延長版的BT，甚至有一些施工(gōng)背景的牽頭方，就(jiù)想着工(gōng)程結束後拿到大(dà)部分(fēn)工(gōng)程費用走人(rén)，剩餘的委托給給一個運營公司運營。大(dà)頭的錢都(dōu)拿到了，後期運營能達标就(jiù)賺到了，萬一不達标也虧不了多少，這種項目和這種操作(zuò)方式，嚴重背離(lí)了水環境治理(lǐ)PPP的初心。

　　第七，社會資本方主體(tǐ)在發生(shēng)變化。前兩年(nián)大(dà)家在討(tǎo)論“野蠻人(rén)”的問(wèn)題，很多人(rén)擔心大(dà)型央企、國(guó)企帶着資本進入水務行業，國(guó)資委（192号）文件(jiàn)出來(lái)之後，很多央企對一年(nián)的投資額度有所限制，不少企業更願意退回到工(gōng)程爲主的位置。水環境治理(lǐ)PPP項目，誰才是合格的社會資本方？考慮到水環境治理(lǐ)的專業性和後期運維的複雜性，我個人(rén)認爲還(hái)是要以專業從(cóng)事(shì)水環境治理(lǐ)的公司爲主。當然，這些專業的公司可(kě)以與施工(gōng)爲主的央企國(guó)企進行聯合，央企國(guó)企也可(kě)以朝着這個方向跨界發展。

　　第八，部分(fēn)地方政府對政策理(lǐ)解不到位，影(yǐng)響項目的推進。有些地區以爲，水環境是政府付費的項目，所以不敢做，這些誤解對于水環境項目的推進有很大(dà)的阻礙作(zuò)用。

　　第九，部分(fēn)地區額度即将用完，有着想做沒法做的困境。10%的額度限制在一些地方已經成爲制約，有什麽樣的政策能夠支持各地繼續推進繼續推進的水環境治理(lǐ)PPP項目，這是當前面臨的問(wèn)題。

　　第一，PPP模式很适合水環境治理(lǐ)。水環境治理(lǐ)PPP，績效很清晰，水治好與否，很好衡量；同時，水環境治理(lǐ)技術(shù)相(xiàng)對比較複雜，不是簡單的工(gōng)程施工(gōng)就(jiù)可(kě)以結束；而且後續運營需要專業公司的參與。這三個特征都(dōu)表面，PPP模式很适合用在水環境治理(lǐ)中。此外，水環境治理(lǐ)項目短(duǎn)期投資較大(dà)，對城(chéng)市人(rén)民(mín)政府的财政短(duǎn)期資金壓力比較大(dà)，需要解決路(lù)徑，采用PPP模式也有助于解決這一問(wèn)題。

　　第二，後期還(hái)會有大(dà)量水環境治理(lǐ)PPP項目。黨和國(guó)家領導人(rén)高度重視水污染防治，水十條考核的壓力是地方政府必須面對的問(wèn)題。而且部分(fēn)地區的一些成功項目，比如(rú)海口的水環境治理(lǐ)PPP項目的成功和達到的效果，其示範和帶動作(zuò)用也不容小觑，現在海口市就(jiù)經常需要接待全國(guó)各地的考察團。此外，黑(hēi)臭水體(tǐ)治理(lǐ)隻是階段性工(gōng)作(zuò)，不黑(hēi)不臭不是我們隊水環境的終極要求。習總書(shū)記在全國(guó)生(shēng)态環保大(dà)會上提出的清水綠岸、魚翔潛底，是我們隊水環境的美好願望，但(dàn)是這還(hái)有很長的路(lù)要走。

　　第三，規範化是核心。有一些PPP實施方案抄來(lái)抄去(qù)，甚至名稱錯誤、前後條件(jiàn)不一緻的都(dōu)有。PPP項目中強調“兩評一案”，在水環境治理(lǐ)項目中同樣重要。同時，程序的規範、代表政府的出資方的行爲規範也很關鍵。

　　第四，合理(lǐ)的績效很重要。目标并非越高越高。合理(lǐ)的、必要的、可(kě)行的績效非常重要。

　　第五，項目的内容和邊界很重要。我們希望未來(lái)有一些肥瘦搭配、邊界合理(lǐ)，以及廠(chǎng)網河一體(tǐ)的項目出現。

　　第六，必須充分(fēn)認識到技術(shù)方案的重要性。技術(shù)方案的作(zuò)用包括但(dàn)不限于：招标前幫政府确定的主要技術(shù)内容和投資，招标後指導工(gōng)程實施内容。技術(shù)方案的好壞将直接決定實施成效。

　　第七，誰能堅持到最後？現在很多的企業都(dōu)想做水環境治理(lǐ)PPP，但(dàn)我個人(rén)判斷，未來(lái)要更多地考慮到資金問(wèn)題、融資成本、監管的規範性，我相(xiàng)信未來(lái)将更多地回歸本質，讓專業的人(rén)做專業的事(shì)情，是PPP項目的初衷之一。

　　第八，施工(gōng)是制約。市政施工(gōng)有專業性和特殊性，包括材料選擇都(dōu)要考慮到後期運營，施工(gōng)時間的制約會影(yǐng)響質量保障，施工(gōng)質量則影(yǐng)響全生(shēng)命周期的收益。而實際中，不少項目工(gōng)程材料的選擇、施工(gōng)的質量都(dōu)有很大(dà)的提升空間。工(gōng)程施工(gōng)也需要請(qǐng)專業的人(rén)做專業的事(shì)情，不是會做工(gōng)程施工(gōng)，就(jiù)什麽都(dōu)會做了。好的施工(gōng)質量不僅能解決投資，更能在爲後期水環境治理(lǐ)效果的持續穩定達标打下堅實的基礎。